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就地就近城镇化才是出路
奥美地亚传媒机构    2015-05-05 09:36:03    文字:【】【】【

    尊重客观县情,县域城镇化也是立体多元复合型的城镇化


    从目前的县域人口分布的空间格局上看,县域是一个以县城(一般称为城关镇,即行政中心镇)为中心,乡镇为结点,村庄散落在县城和乡镇周边的立体式分布结构。从数量上来看1个县城、乡镇有15-20个,行政村及自然村几百个;从人口规模上看,县城是县域城镇化程度最高的地区,平均8-10万人口,乡镇其次,几千人至三四万人不等,村庄小则几十人、大则上千人。归根结底,与扁平化、集中化的城市不同,层次化、分散化是县域人口分布的典型特征。从居住状态、商品集散的状态来讲,同样如此。楼房和商业网点的集中度从县城往下,依次递减。

    全国人大常委、民建中央副主席、经济学家辜胜阻认为,"城镇化过程中解决'人往哪儿去问题,应该'两条腿'走路,要实现依托大城市推大城市群与依托县城推进农村城镇化并重,发展以大都市圈为特征的'网络发展式'城镇化与以县城为依托发展中小城市的'据点发展式'城镇化同步"。

    城镇化并非大拆大建、并非越集中越好。大城市是去集中化,而县域范围内的城镇化要求根据县域实际适度集中。目前县域人口仍比较分散且农业人口比重大,县域的城镇化率只有35%左右。

    与大中小城市协调发展的复合型新型城镇化战略相对应,县域内的城镇化其实包括了县城为中心,中心镇辐射、农村新型社区建设三部分,同样是多层次的城镇化体系。

    县城的集聚效应最为明显,人口规模和密度最大,是未来发展中小城市的主要战场;而建制镇虽然数量达2万余个,但人口规模小。镇村,主要是乡镇行政中心和一些形成规模的村庄,居于农村之头、城市之尾,既是城镇化顺利推进不可或缺的蓄水池,也是产业结构调整中产业转移的承接地,还是都市人群休闲、娱乐、养生的空间,是实现城乡衔接、协调一体化的关键点。所以,要化解城乡二元结构,统筹新农村建设和新型城镇化道路,必须建设好这些镇村。

    2013年8月,住建部等七部委联合印发了《住房城乡建设部等部门关于开展全国重点镇增补调整工作的通知》,决定对2004年公布的全国重点镇进行增补调整。住建部称,此举意在为适应新型城镇化发展要求,进一步实施有重点地发展小城镇的战略。此次增补调整的目标是各县(市)至少有1个重点发展镇列为全国重点镇,并使全国重点镇成为今后各地各有关部门扶持小城镇发展的优先支持对象。
   

    中国社会科学院当代城乡发展规划院院长付崇兰认为,城镇化不是将城市无限制地向农村地区延伸,使乡村成为与城市同质化的一部分——而是要求留住乡村,实现“三农”与城镇化、工业化的差异化协调发展。

    城镇化并非要消灭农村和农民,也不是要把农村变成城镇、把农民变成职工,而是要把农村和城市的差别大大缩小,通过村庄合并和新型社区建设,在村民自愿的前提下适度集中,为集中提供公共产品,改善生活居住条件,提供生活便利,享受与城市居民同样的待遇。

    近年来,河南省陆续推出了《关于加快城镇化进程的决定》《关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》《关于促进中心城市组团式发展的指导意见》等一系列体现发展大思路的重要文件。同时,根据省情,创造性地提出了国家区域中心城市、地区中心城市、县域中心城市、小城镇、新型农村社区五级城镇体系。

    山东省聊城市强力推进全市城镇化“4335”工程建设,其中的“4”即构建市城区、县城、小城镇、农村新型社区四级城镇化体系,科学规划、合理配置资源、多级推进城镇化建设。这方面的一个案例来自山东德州的 “两区同建”(农村社区和农村产业园区同步建设)。

    山东德州“两区同建”发起于2007年,该市宁津县柴胡店镇东崔村等5个村农民自发自主将五村合并成一个大社区。这一实践随后得到了德州市官方的支持。

    通过村庄合并和新型社区建设,德州市每个行政村新增耕地约为拆迁旧村庄占地的1/2左右,全市总共将新增约100万亩耕地,且始终坚持达到95%以上农户签字才能实施整村迁建。

    就地就近是县域城镇化在新型城镇化体系中的战略价值体现

    “西方国家现代工业的成长是以农村的萧条和崩溃为代价的,这是西方工业化的特点。在当前历史条件下,中国是绝没有可能走这条道路的,不能想象上亿农民拥入城市来发展工业,中国要工业化只能走一条迥然不同的道路。”——这是费孝通先生在上世纪八九十年代探讨中国城乡发展道路时提出的一个著名论断,此论断呼应了社会学中国化的趋势,为中国工业化进程提供了一个理论基点。当时,费孝通为中国工业化开出的处方是“小城镇论”,农民在农业繁荣的基础上,大力兴办乡镇工业,以乡镇工业巩固、促进和辅助农村经济,实现农村多种产业齐头并进,协调发展。


    “小城镇论”若能忠实遵循,其利处不言自明,可以就地分流、利用和安置农村剩余劳动力,从而使小城镇成为中国人口的“蓄水池”,实现农民的离土不离乡。然而中国近几十年的城市化发展却选择了另一条路径,弃小城镇而谋大城市、特大城市,以北上广为核心的环渤海、长三角和珠三角城市群奠定了中国城市东重西轻的基本布局。而今,新型城镇化重新将小城镇建设提到与大中小城市协调发展的高度,意义深远。

    县域城镇化不同于大中城市的城市化,决定了其发展模式是“就地就近城镇化”。所谓就地就近城镇化,是指区域经济社会发展到一定程度后,农村人口不再向大中城市迁移,而是在原居住地一定空间半径内,依托小城镇和新型农村社区,实现“就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化”的城镇化模式。
     

    从国际经验看,就地就近城镇化模式值得借鉴。德国城镇化遵循“小的即美的”发展理念,200多个10万以下的城市,居住了全国70%的人口。在产业布局上,德国80%的大企业和高校都在小镇上,很少在大城市。美国是世界上城镇化水平最高的国家,城镇化率高达85%,大中小城市近2000个,但其中90%以上的城市人口规模都只有10万人左右。上世纪七十年代,韩国针对农村人口的大量无序迁移等带来了诸多的城市问题和社会难题,启动了“新村运动”,开创了农村向现代化推进的“韩国模式”。

    从各地试验看,就地就近城镇化取得初步成效。近年来,各地在实践中对就地就近城镇化进行了有益的尝试。如江苏、浙江、四川等地总结探索出了“三个集中”(即工业向集聚区集中、农民向城镇和社区集中、土地向规模经营集中)、“双置换”(即以土地承包经营权置换城市社会保障,以宅基地使用权置换城镇住房)成功模式,河南、山东走出了一条“既不离土也不离乡”的农村城镇化道路,浙江、广东等省率先开展经济发达镇扩权改革。湖北省鄂州等地积极开展综合改革试点,在新农村社区按照“1+8”模式设置综合服务中心,将原来政府相关部门承担的40多项行政职能下放,使农民不出社区即可享受基本公共服务。监利县新沟镇依托国家级龙头产业化企业福娃集团,坚持产业园区、新镇区和农村新社区“三区同建”,成为农村城镇化的成功典型。
     

    就地就近城镇化发展潜力巨大。我国现有1.96万个建制镇,但是这些镇的建成区平均人口仅7000多人,相当多的镇不足5000人。如果按照每个建制镇容纳3万人规模测算,理论上具有再增加4.6亿人的巨大潜力。河南省新型农村社区的规模均在3000—5000人左右,规模大的社区已超过1万人,其建设标准与城镇并无多大差异,进入社区的农产能够办理城镇居民户口,可以自愿选择加入城镇社保体系。如果每个县市都有这样3—5个中心镇和10余个新型农村社区,那对我国城镇化的贡献将不容低估。

    县域城乡差距较小,文化融合度高,城乡一体化成本低

    “我很赞成城镇化‘要就地’的提法。”中国农业大学水利与土木工程学院教授许一飞说,就地城镇化最重要的是要瞄准县城,如果当地农民的收入水平、享受的公共资源服务与当地县城居民相当,就可以认为实现了城镇化。

    首先,县域内的城乡收入差距小,贫富差距没有大城市那么大。 2013年全国城乡收入差距为3.03:1,而在县域地区的差距明显小于全国水平。

表1-山东省部分县城乡收入差距对比

 

表2-四川省部分县城乡收入差距对比


    2010年起至2013年,连续四年农村居民人均纯收入实际增速均高于城镇居民,城乡差距进一步缩小。加上县域地区生活成本普遍较大城市低很多,因此,县域居民城镇化的经济障碍比外出农民工在就业地城镇化小得多。

    其次,县域内的城乡文化融合度高,关系紧密。城市文化圈中蕴含时尚、开放、冒险、创新、理性等现代文化元素,造就了思想开放、追求个性、讲求效率的城市人,具有强烈的现代价值观念。相比起来,“在农村以血缘为纽带的宗法社会里,大多数农民凭借着自发溶进血脉之中的传统、风俗、习惯、经验等农村文化的基因而自发地生存。”加之农村的人口密度低,交通不便,远离经济政治中心,农村文化发展缓慢,具有单一性、一元化、封闭性的特点。由此,这种发展间距便造成了农村文化滞后,形成了城乡文化间的差异。而在县域,虽然县城和部分乡镇城镇人口集中,但乡村人口仍占主体,仍旧是乡土文化为主的熟人社会,且县域内的城镇人口与乡村人口或多或少都存在血缘关系,因此城乡文化差距小,城乡社会关系紧密,融合度高,不像大城市面临排外和受歧视。
 

    第三,县域城镇化的经济及社会成本低。


    从公共设施建设投资来说,根据一些地方调查的估算,小城镇吸纳一个农村转移劳动力的成本只有大城市的八分之一到十分之一。

    目前离土又离乡的城镇化社会成本高昂。中国人素有安土重迁的传统,以宗族家庭为核心要素的社会结构铸就了中国人特有的血缘和地缘认同,所谓人情所愿,骨肉相附。每年春节将临,万千购票者冒严寒、顶雨雪,在车站售票大厅外排队等候的情景,“有钱没钱,回家过年”的歌谣,摩托车上载着妻儿、捆着行囊的在泥泞归乡路上奔突的艰辛,何尝不是中国人故土情怀的寄托?

    单就一个春运,就可折射出现在“两栖”城镇化的巨大社会成本:接近世界总人口一半的客流人次在占世界7%的土地面积上进行位移,数据对比本身让人叹为观止。这直接构成了对铁路、公路、水路和航空运能的超负荷挑战,可以换算的是,在春运高峰之后更长的时间里巨大运能的闲置浪费。隐于这一幕背后的是,与2.6亿流动人口相对应的大量留守儿童和空巢老人,由此引发的一系列青少年教育、老年人赡养、治安、就业、环境等社会问题也日益突出。

    就地就近城镇化,县域是最佳平台。在县域就地就近城镇化才具现实和低成本性。如果随着人口在县域城镇化,这种大规模的人口迁徙和家庭的分离的减少将极大降低社会成本,促进经济社会更加和谐发展。

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