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新型城镇化的塔基在县域
奥美地亚传媒机构    2015-05-05 08:48:10    文字:【】【】【

    推动大中小城市和小城镇协调发展,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。
                                                       ——国家新型城镇化规划(2014—2020年)
    1、新型城镇化是复合型多元化的城镇化


    鉴于中国社会结构及经济发展的多梯度性和不平衡性,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。”


    可以说,大中小城市和小城镇协调发展是新型城镇化的核心基调。适合中国特色的新型城镇化应该是复合型的城镇化。最顶端的是大都市核心引领,第二层是多层次城市群,第三层是县域城乡一体化。


图1-金字塔形的复合型城镇化


 
    大城市是调结构,是新型城镇化的减法工程


    中国国务院发展研究中心和世界银行发布的《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》的报告说,中国空气污染带来的高死亡率和其他健康问题估计每年造成1000亿到3000亿美元的损失。中国前卫生部长陈竺在医学杂志《柳叶刀》上撰文时援引研究数字称,空气污染每年在中国导致多达50万人过早死亡。国家环保局公布的一份研究报告显示,在2013年受调查的74个中国城市里只有三个完全符合国家空气清洁标准。


    中国社科院《京津冀发展报告(2013)——承载力测度与对策》对人口、土地、水资源、生态环境、基础设施等方面的承载力进行实证研究,得出的数据表明:水资源将成为北京承载力的最大短板,蓝皮书指出,北京属于严重缺水地区。北京市的水资源人均需求量约为345立方米,以此推算,北京市当地水资源只能承载667万人,相当于现有人口规模的40%。水问题只是城镇化过程中“大城市病”的一个缩影,特大城市的发展已经带来一系列诸如环境污染、人口膨胀、交通拥堵等问题。


    因此,大城市在新型城镇化过程中实际是一项减负工程。产业结构调整,大力发展现代服务业;吸引高端人群,发展知识经济;要去城市病、去规模化,去集中化,尤其是在人口承载方面,在相当长一段时间内,仍然需要避免人口的过渡集中。大城市的城镇化主要任务集中在现有对部分符合条件的外来人口的消化和公共服务的均等化。

    中小城市(镇)是新型城镇化的加法工程


    习近平总书记明确提出,城镇化的设计要重在 “提高中小城市对人口的吸引能力”。


    大城市由于户籍、社保、就业、入学等一系列现实制约的存在,城市化质量较低,城市化的进一步加速发展受到严重制约。


    与大城市相比,中小城市人口压力相对较小,在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到游刃有余。未来20年内,中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。


    小城镇在吸纳农村转移劳动力方面有很大的优势,就是成本低。根据一些地方调查的估算,从公共设施建设投资来说,小城镇吸纳一个农村转移劳动力的成本只有大城市的八分之一到十分之一。


    中小城市和小城镇与农村有着更多的联系与文化认同,从生活成本到市民文化,两者间的差距较大城市与农村的差距要小得多,因而转移人口的适应性和融入性将更强,城镇化的负面效应最低。


    可以说,中小城市、小城镇无疑是吸纳人口转移成本最低、效率最高的一条捷径,是新型城镇化的加法工程。产业要做加法,提供更多的就业机会;社会公共产品和基础设施投入要做加法,创造城市版的生活便利;人口要做加法,便于催生更多的集聚效应,提供更多、更高品质的市民服务,从而降低城镇化的总体成本以及社会成本。


    2、绝大部分的中小城市(镇)存在于县域 


    1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定,中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市,小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。


    中国中小城市科学发展评价体系研究课题组(中国社会科学院城市发展与环境研究所、东北亚开发研究院等)在《2012年度中国中小城市科学发展评价指标体系研究报告》指出:


    20多年来,中国城市飞速发展,原有的标准已经不能适应新的形势,主要体现在两个方面:一是城乡人口流动频繁,农业人口、非农人口之间的界限模糊化,以非农人口规模为标准划分大中小城市不合时宜。一般来说,将市区常住人口数量作为衡量城市大小的标准更为合理。二是城市人口规模迅速膨胀,许多县级城市(包括县级建制市和规模较大的县的中心城镇)的市区常住人口已经达到或超过20万、50万的临界值,按照原有标准衡量,有的已经迈进了大城市的行列。因此,对原有标准进行调整势在必行。


    报告认为,中小城市,不仅包含常住人口100万以下的建制市市区,也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。


    全国有48个地级区划、1624个县级行政区划(含县、自治县、旗、特区、林区)并非建制市,但这些地区(州、盟)、县(自治旗县、旗、特区、林区)的中心城镇,也已经聚集了相当规模的人口,在基础设施、公共服务等方面与建制市的市区较为接近,中心城镇居民享受着城市化的生活方式。因此,这些中心城镇,也可以归属于中小城市。

表1-中国大陆中小城市的构成及数量

    2012年,全国有建制镇19000多个,乡13000多个,绝大部分存在于县域当中。这其中1万多个重点乡镇将是未来中国城镇化提升的主要结点,新型城镇化将主要在县一级深化和展开。因此,小城镇在新时期“城乡一体化”为目标的新一轮城镇化中,其承载的意义将更加深远。


    3、为什么要独立看待县域?


    县域作为中小城市(镇)和广大农村地区的承载体,与大中城市相比,有诸多独特之处,造成了县域地区独特的经济、社会结构和文化习俗,也将深刻影响新型城镇化在县域地区的落地。


    首先,从行政区划上看,县级行政单位往往事权大于财权,资源多、人口多、地域广,发展潜力大但财力小、掣肘多。


    县级行政单位与地级市相比,属于被管理方,而功能却要很完备。按照管理层次,规定县为直属省级政府管辖的“第二级地方行政单位”。但实际上,县级行政区除在直辖市、实行的,直接受中央直辖市和省政府的管辖,属于“第二级地方行政单位”外,在其他省、自治区则通常受地级行政区管辖,属“第三级地方行政单位”。


    完整性。县级人民政府作为基层功能最完备的一级政府,俗称“上面千根线、下面一根针”,面上的各种工作在基层政府都要有对口的负责部门。例如,某县即使没有自然或人文旅游资源,旅游产业很不发达,但是仍需要有兼管旅游的政府部门(如文化局或商务局)。因此县级人民政府具有基本完整的行政能力,能够全面管理地方各方面资源。


    另一方面,几千年延续下来的郡县制,则说明县级行政单元具有相对独立性和稳定性。自春秋战国伊始,作为行政区划管理单位的县,在风风雨雨的吹打中走过了2000多年的历史,给人一种最为强烈的感觉与体会是:县的管理体制与运行机制抵御社会震荡的能量特别大。也就是说,不管郡、州、道、路、府、厅等行政体系与行政层级如何频繁地调整与变化,也无论军阀豪强凭借武装暴力怎样地将统一的天下四分五裂得一盘散沙,县制一直高度稳定,具有极其顽强的生命力,就像那“泰山顶上松”。 

    中国县制之所以长期得以稳定不变,从表象上看,主要在于其管辖的行政区划范围不大,拥有的人口资源较少、 经济规模和财政能量也很小,彼此之间以平面形式存在,虽然在经济文化上经常有相互间的交流与融合,但更多时候往往表现为相对的封闭性和独立性。                                                                                 

    其次,人口和城镇空间形态来看,县域是立体式、分散化特征明显,与城市的扁平化结构截然不同。

    县域是一个以县城为中心,乡镇为结点,农村为腹地的立体式、空间上相互割裂的三维空间形态,人口聚集主要发生在县城及中心镇上,广大乡村地区分布分散,且相互之间存在一定的距离;而一、二线城市是一个相对扁平的大饼式、一体化的空间形态。在县域金字塔型的空间形态布局中,人口密度、教育水平又往往是逐级递减的;而城市则处于相对均等和一致的状态。

 

图2 分散、立体化的县域与扁平化的城市不同的空间形态


                      
    从城乡结构上看,县域仍旧是以农村居民为主,平均每个县来看,城镇居民约只占20%;而一、二线城市城镇居民占60%以上;人口规模上看,平均一个县约50万人口、县城平均10万人口,而即便是一个二线省会城市都动辄上百万人口。人口密度上看,据第六次人口普查,北京中心城区的人口密度在8500人/平方公里;而全国县域地区的平均人口密度仅为80人/平方公里;即使是以全国平均县域人口规模的中部为例,人口密度也仅为422人/平方公里。


    因此,从人口规模与分布上来看,县域与一、二线城市差距甚大,人口规模小且非常分散;而一、二线城市则规模大且非常集中,无论是从经济角度还是社会角度上看,分工深化效应、学习激励效应、低成本效应、高生活质量效应和文明发展效应,都远超过县域地区,而正是这些效应决定了大中城市社会经济的发展和繁荣程度。


    因而,从空间形态和人口布局来看,对市场营销者来讲,县域地区消费群的规模效应,远不及一、二线城市,所以,县域地区的商业分布往往需要根据县域的人口和空间形态特点去合理布局。


    第三,从文化上看,县域属于熟人社会,现代市民文化和乡土文化交融的状态,并非大城市的市民文化。


    县域还属于市民文化和乡土文化二元交融,乡土文化为主的熟人社会;而一、二线城市则是成熟的市民文化,是契约化的陌生人社会。在乡土文化为主的熟人社会里,讲求的是长幼、男女有别的传统观念;家族、宗族、邻里之间,以“我”为中心、血缘和地缘为纽带的差序格局及长老统治和传统礼制,往往以熟人社会中的人情、面子来处理生活工作当中的问题,甚至纠纷;无须文字、言传意会的沟通方式,讲求礼尚往来、铺张外在的生活追求,无不深刻体现出与现代都市文明、契约社会中平等自由、否定权威、自我认同、多元化、物质主义的市民文化的反差和特性。


    当然,随着我国经济社会发展、信息社会的到来,以及庞大的流动农民工群体,其实现代文明、大众文化、商品文化也在不断侵蚀和冲击着县域这个乡土社会,但在县域,乡土文化为特征的熟人文化依然根深蒂固。


    第四,从信息传播环境看,县域远未达到与城市那样的高度碎片化,依旧以传统媒体和人际信息传播为主。


    由于人口的高度集中、以及新媒体技术和移动生活方式的普及,城市的信息传播呈现出高度的碎片化,信息传播呈现高度媒体化特征,尤其是互联网和个人移动媒体。面对面交流和信息沟通变得奢侈和困难。

    但在县域,受到教育水平及乡土文化影响,县域居民使用互联网等新媒体获取信息的需求和能力均明显不足,电视媒体在媒体传播中占据主流,是县域居民最主要的信息获取手段和消遣方式。CTR(央视市场研究股份有限公司)2014年度县域居民媒体接触形态的调查显示:接触媒体类型中,家庭电视以78.5%的份额占据主导地位,作为传播信息载体的电视媒介在县域居民中独具传播优势。


    另外,在县域,由于族群为纽带的熟人文化,人际口碑影响力大,信任程度高。特别是在乡土文化的影响下,无须文字化的现代社交手段,人际面对面交流的频率和影响力远高于城市,从众心理、攀比心理远甚于城市。


    综上所述,县域本身是亦城亦乡、非城非乡、半城半乡的特殊群落及组织形态,城乡二元共存,分散化是县域区别于大城市的独特之处,县域经济、社会的发展演进不可避免地受到城市的影响,切不可以大城市的眼光简单化对待和照搬。


    政府或企业不能简单地把县域看成是纯粹规模较小的城市,或者相对一、二线市场的四六级低线市场。城镇化的目的,也并非要消灭农村、农民,而是通过缩小城乡差距,实现城乡大同,县市大同。

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